摘 要：基于《关于实施乡村振兴战略的意见》《国家乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》两个重要文件的政策内容, 构建了乡村振兴的政策体系。乡村振兴政策体系由目标政策体系和要素保障政策体系两部分构成, 从经济学、社会学、生态学、文化学、政治学学科视角分析了乡村振兴目标政策体系构成, 从“人”“地”“钱”“法”“技”5个要素角度分析了乡村振兴的保障政策体系构成, 初步分析了各政策体系之间的关系, 并总结基本结论, 提出推进乡村振兴目标实现的政策建议。
实施乡村振兴战略是党的十九大做出的重大战略部署, 是新时代“三农”工作的总抓手。实施乡村振兴战略分三步走, 第一步是“到2020年乡村振兴取得重大进展, 制度框架和政策体系基本形成”。研究乡村振兴的政策体系构成, 是实施乡村振兴战略的基础工作, 对于走好第一步, 具有重要意义。
一、研究综述
十九大之前, 国内学者的研究更多地集中在“三农”领域的政策支持, 不同学者曾把三农政策体系进行分类。杨国才 (2005) 将三农政策分为农民政策、农业政策、农村政策, 认为:农民政策包括解决剩余劳动力的政策、对农村地区人力资本的投资政策等;农业政策包括粮食供给、粮食价格、粮食成本、粮食需求、粮食贸易相关政策问题;农村政策涉及到公共物品政策、农村社会保障体系政策、户籍管理制度政策、土地相关政策。孔祥智 (2008) 从维护农民权利角度将“三农”政策分为两个方面:一是涉及农民生存权的政策, 主要包括土地政策、农民收入政策等;二是涉及农民发展权的政策, 如农村教育政策、农村医疗卫生政策和公共设施建设等方面的政策。任彩凤 (2010) 从人本思想出发将“三农”政策分为五大类:一是补贴政策、二是价格政策、三是金融政策、四是民生政策、五是城乡发展政策。叶兴庆 (2017) 对以增产为导向的农业支持政策体系的形成和内容进行回顾, 认为以增产为导向的农业支持政策体系的主要内容包括粮食最低收购价政策、临时收储政策、农业补贴政策、农业投资政策、地方政府激励政策5个方面, 并指出农业支持政策体系转型乃大势所趋, 必须构建以竞争力为导向的农业支持政策体系;更多的学者关注“三农”某一领域某一方面的支持政策, 如:郭文琳 (2017) 、丁志国等 (2016) 、王树勤等 (2106) 、柯柄生 (2017) 、胡冰川、杜志雄 (2017) 等分别对农业保险、金融支农、财政支农、农业支持保护等方面的政策进行了研究。
国外经验借鉴方面, 董捷 (2013) 介绍了日本现行的农业支持政策主要有农产品价格支持政策、收入补贴政策、稻作经营安定支持政策、农协发展支持政策、一般性支持政策、农业对外贸易支持政策6个方面;蔡鑫等 (2016) 梳理了日本农地制度与农业农村相关政策法规的演变, 分析了日本农业支持政策特征和发展趋势;钱小平等 (2016) 分析了与中国农业形态类似的日本农业环境政策取向, 并与欧美相关政策进行比较分析, 认为中国首先应该完善循环农业的相关法律法规和标准、支持农民采取环境友好型农业生产方式;宫崎猛 (1998) 认为日本乡村振兴存在经济学、社会学、生态学三种不同视角的政策体系。王纪孔、宁俊飞 (2009) 介绍了韩国新村运动中的农村支援政策, 主要包括直接的物质支援、农业信贷支援、财政支持、技术支援、人才教育支援和价格支持六个方面;崔松今 (2001) 介绍了韩国1999年颁布的新《农业、农村基本法》和《农业协调组合法》中新农村政策的内容, 包括农业生产政策、农产品流通政策、农业国际协作与贸易政策、农村开发政策、农业合作组织政策等。何仲禹 (2017) 从乡村规划的角度介绍了日本保护和利用乡村特色资源的相关法律、政策、规划及管理的制度体系。从研究韩国“新村运动”、日本“农村振兴”支持政策的文献看, 这些政策更多集中在农业生产保护和农村基础设施建设领域。
十九大之后, 以乡村振兴为主题的文章已汗牛充栋, 但研究乡村振兴政策体系的文献仍不多见, 仅有张天佐 (2017、2018) 认为乡村振兴战略政策体系重点包括农业农村优先保障的财政政策、激励约束并重的金融支农政策、功能互补保障有力的农业保险政策、渠道多元的农民增收政策、市场化多元化的生态补偿机制、农村人才激励政策、农村基础设施运营管护机制、乡村国土空间资源开发保护制度、农业农村优先发展考核评价制度等10项政策, 但对于确定这些政策的依据和政策之间的关系并没有给出相应的说明。
综上所述, 现有文献研究农业生产领域支持政策的文献居多, 研究农民、农村政策的文献较少;研究“三农”单项政策的文献较多, 研究“三农”政策体系的文献则少之又少。乡村振兴的政策体系如何构成, 应该包含哪些内容, 无论学界还是政界, 尚不清晰。
二、实施乡村振兴战略政策体系构成的基本认识
根据《关于实施乡村振兴战略的意见》《国家乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》两个重要文件内容, 作为党和国家一项管长远的伟大战略, 乡村振兴是农村、农民、农业的全面振兴, 也是乡村经济建设、文化建设、政治建设 (包括党建) 、生态建设、社会建设五位一体的振兴, 涉及的政策贯穿乡村生产生活的各个层面, 因此, 乡村振兴政策体系绝不是一个单目标、单维度的政策体系, 而是由不同政策体系构成的一个多目标、多维度的复杂政策系统。
从乡村振兴战略实施目标看, “到2050年乡村全面振兴, 农业强、农村美、农民富全面实现”, 包含了农业现代化、农村现代化、农民生活富裕三个层面的目标任务。从目标任务出发, 形成了农业政策体系、农村政策体系、农民政策体系, 这三个政策体系相互联系、相互依存构成了中国乡村振兴的政策体系。
从总体要求看, 实施乡村振兴战略的总体要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”, 包括了乡村产业政策体系、乡村生态政策体系、乡村文化政策体系、乡村治理政策体系和民生保障政策体系5个维度的政策体系。
从实施内容看, 乡村振兴是一个融农村生产、生活、生态、政治、文化等多要素于一体的系统工程, 包括了农业生产、生态环保、城乡融合发展、扶贫攻坚、乡村文化建设、乡村治理等诸多方面, 从而形成产业政策、生态环保政策、城乡融合政策、扶贫政策、文化政策、乡村治理政策等诸多政策体系。
从实施乡村振兴战略的要素支撑看, 关键是解决乡村振兴的“人、地、钱”问题, 从而形成乡村振兴的用人政策体系、用地保障政策体系、投入保障政策体系。
因此, 实施乡村振兴战略的政策体系是由多个维度的政策体系构成的, 依据不同的标准, 形成的政策体系构成也不同, 而各种政策体系之间相互依存又相互对立, 涉及面广, 是一个非常复杂的政策系统。
三、实施乡村振兴战略政策体系的构建依据
2018年中央1号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》对实施乡村振兴战略进行了全面部署。《国家乡村振兴战略规划 (2018—2022年1) 》对未来5年乡村振兴工作进行了具体规划。这两个文件是确保乡村振兴战略落地实施, 指导全国各地分类有序推进乡村振兴工作的重要依据;也是构建乡村振兴政策体系的主要依据。
1.《关于实施乡村振兴战略的意见》政策内容分析
2018年中央1号文件共1.6万余字, 从“现代农业产业体系构建、乡村绿色发展、农村文化、乡村治理、农村民生保障、扶贫攻坚、体制机制创新、人才支撑、投入保障、党对三农的领导”10个方面提出46条推进乡村振兴的措施 (见表1) 。与十八大以来历年中央1号文件提出的政策措施进行对比分析, 可得出两点结论。
一是2018年中央1号文件是历年中央1号文件“三农”重要思想的继承和升华。虽然十八大以来, 各年中央1号文件聚焦主题不同、关注的重心有别、问题的表述有异, 但涉及主体内容大体一致。2018年中央1号文件提到的十个方面的政策措施, 十八大以来各年的中央1号文件基本上也均有所提及, 这说明对“三农”问题的认识是渐进的过程, 随着认识的不断深入, 相应的政策、措施也随之进一步完善、丰富。
二是2018年中央1号文件聚焦乡村振兴, 在新时代背景下对“三农”工作进行了全面部署, 并明确提出要研究制定乡村振兴法等17个新的政策文件2。与以往中央1号文件内容相比较, 2018年中央1号文件对当前“三农”问题进行了更加全面地阐述, 内容更丰富、更具体, 是一个指导未来“三农”工作的全新文件。
表1《关于实施乡村振兴战略的意见》文件主要内容



2.《国家乡村振兴战略规划 (2018-2022年3) 》政策内容分析

《国家乡村振兴战略规划 (2018-2022年) 》约3.8万字, 包括11篇37章, 其核心内容可分为乡村规划布局、农村扶贫攻坚、乡村产业、农村生态环境保护、乡村文化、乡村治理、民生保障、城乡融合发展八个方面, 主要内容见表2。
表2《国家乡村振兴战略规划 (2018-2022年) 》主要内容及涉及的政策





四、实施乡村振兴战略政策体系的构建

宫崎猛 (1998) 从学科的角度出发, 认为日本乡村振兴政策体系分为经济学、社会学、生态学三种不同视角。借鉴这一认识, 从中国实施乡村振兴战略具体部署内容和规划内容看, 至少存在经济学、社会学、生态学、文化学、政治学五种不同视角的政策体系, 其中, 经济学关注农林牧渔产业生产效率和效益;社会学注重乡村社会福祉的提升;生态学重视乡村生态环境保护;文化学重视乡村传统优秀文化的传承和发展;政治学则重视乡村的有效治理和党在乡村治理中的地位作用。
经济学视角的乡村振兴政策体系指向“产业兴旺”的总要求, 主要是与农业生产有关的政策, 即乡村振兴的产业政策体系, 主要由农业产业化政策、质量兴农政策、农业结构调整政策、农业支持保护政策、农业对外开放政策、国家粮食安全政策等政策构成, 具体见图1。
生态学视角的乡村振兴政策体系指向“生态宜居”的总要求, 主要是与乡村生态环境有关的政策, 即乡村振兴生态政策体系, 主要包括乡村生态资源保护、乡村生态资源开发利用、农村人居环境整治、生态保护补偿等政策, 具体见图2。其中, 乡村生态资源开发利用方面中与产业发展相关的政策同时又属于产业政策体系, 如:循环农业、有机农业、生态旅游等政策内容, 既是生态政策, 也属于产业政策体系。


图1 乡村振兴产业政策体系构成




图2 乡村振兴生态政策体系构成



社会学视角的乡村振兴政策体系指向“生活富裕”的总要求, 主要是与民生保障有关的政策, 即乡村振兴的民生政策体系, 主要包括乡村基础设施政策、就业、教育、公共卫生、养老保险、医保、救济救助、扶贫等政策, 具体见图3。由于计划经济时期形成的城乡有别的社保福利政策, 经过40年改革开放城乡政策仍未完全统一, 乡村振兴的民生保障政策的目标指向应是城乡标准统一、城乡一体连通, 即:城乡养老保险、医疗保险、社会救助、劳动就业政策标准统一;城乡基础设施、城乡教育、城乡公共卫生等一体化发展。



图3 乡村振兴民生保障政策体系构成



文化视角的乡村振兴政策体系指向“乡风文明”的总要求, 主要是与乡村文化有关的政策, 即乡村振兴的文化政策体系, 包括乡村文化保护传承政策、文化产业政策、公共文化服务政策、文化传播政策等内容, 具体见图4。其中:乡村文化产业政策同时隶属于乡村产业政策体系;村庄景观开发保护政策同时又属于乡村振兴生态政策体系中环境整治政策范畴。
政治学视角的乡村振兴政策体系指向“管理有效”的总要求, 主要是与乡村治理有关的政策, 即乡村振兴的社会治理政策体系, 主要包括农村基层党建政策、自治法治德治政策、社会治安综合治理政策、基层管理服务政策, 具体见图5。
乡村振兴政策目标是多元的, 为保障这些多元化政策目标的实现而衍生出来的一系列相关保障政策则构成了乡村振兴的政策支持体系。这些保障政策主要是要素保障政策, 集中体现为乡村振兴的“人、地、钱”政策体系。
乡村振兴“人”的政策体系包括“人”组织管理政策、人口流动政策、人才支撑政策三个层面。首先, 乡村社会治理的对象是“人”, 目的是实现对“人”的有效管理, 无论是乡村自治、法制、德治建设还是党的基层组织建设, 都是为了特定目标对农村居民或者农村特定群体进行的组织管理。所以“人”的组织管理政策与乡村社会治理政策内容高度重叠。从这个角度, 农村社会治理政策既是政策目标也是政策手段, 既属于政策体系的范畴也属于政策支持体系的范畴。其次, 乡村振兴的人口流动政策, 即人口在城市和乡村两个体系的流动, 具体包括农村居民进城就业的人口城市化政策, 城市常住人口回乡创业、返乡定居的人口逆城镇化政策, 以及人口在城乡流动迁移过程中各种城乡社保的异地接续政策、子女教育政策等。最后, 乡村振兴的人才支撑政策主要包括乡村振兴各类人才培养、引进、使用政策。具体见图6。
乡村振兴“钱”的政策体系, 即乡村振兴的投入保障政策体系, 包括财政支农政策、金融支农政策、鼓励引导社会资本政策三个方面。具体见图7。
乡村振兴“地”的政策体系, 即土地保障政策体系, 主要包括农村土地征用政策、集体建设用地入市政策、农村宅基地政策、农村承包地政策、农村产业发展用地政策等一系列与农村土地有关的政策。
此外, 乡村振兴政策支持体系还包括科技、立法等要素保障政策, 其中农业科技政策主要包括农业科技研发政策、农业科技成果推广政策、农业科技体制创新政策等, 立法保障主要包括乡村振兴法、中国共产党农村工作条例、农村集体经济组织法、粮食安全保障法等立法保障内容。
根据以上分析, 我们可以把乡村振兴政策体系及其政策支持体系关系图, 用图8表示。其中, 农地政策、人口流动政策、投入保障政策构成了城乡融合发展政策体系;对农村居民的组织管理政策体系与乡村治理政策体系内容高度重叠;生态政策体系中生态资源的开发利用政策与文化政策体系中的文化产业发展政策同时也是产业政策体系的内容。
五、基本研究结论
一是乡村振兴的政策体系不是一个单目标、单维度的政策系统, 而是由不同政策体系构成的一个多目标、多维度的复杂政策系统。


图4 乡村振兴文化政策体系构成




图5 乡村振兴社会治理政策体系构成




图6 乡村振兴“人”的要素政策体系构成




图7 乡村振兴投入保障政策体系构成






图8 实施乡村振兴战略的政策体系

二是乡村振兴的政策体系可分为目标政策体系和保障政策体系两部分, 目标政策体系是从不同学科的角度围绕着乡村振兴的总要求展开的, 而保障政策体系是围绕着实施乡村振兴战略的要素保障展开的, 保障政策体系的变革最终作用于目标政策体系, 推动政策目标的实现, 是动力因素。然而, 二者有时也没有明确的界限, 一些具体政策既是目标也是手段, 是相互交织和重叠的。如乡村振兴的社会治理政策体系和乡村振兴中对人的组织管理政策体系二者的政策内容是高度重叠的。
三是乡村振兴的政策目标具有多元性, 既有经济学、社会学的目标, 也有生态学、文化学的目标, 这些政策目标之间相互依存又相互对立, 如:乡村振兴中产业政策与生态政策之间就具有依存性, 也具有矛盾对立性。同时, 围绕这些目标形成的政策体系又具有交叉性。
六、政策建议
从中国的改革历程看, 改革开放始于农村家庭联产承包责任制, 并将农村领域的改革逐步推广到城市。家庭联产承包责任制实质是农村土地产权的改革, 即将人民公社时期权属统一的集体土地所有, 转变为农地所有权和经营权两权分离的统分结合体制, 让农民获得了土地经营权和收益权, 并由此带动了农产品流通领域、购销政策的转变以及人口流动政策的松动, 促进了城乡要素更加有效地配置, 从而推动改革开放取得巨大成功。因此, 要素保障政策体系的变革才是推动乡村振兴的政策主动力。实施乡村振兴战略, 如期实现各阶段乡村振兴的目标, 关键还是要在要素保障政策改革方面取得实质性突破。为此, 提出如下政策建议。
一是推进农村土地制度改革取得突破。关键是在落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策、全面完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作的基础上, 探索农民承包经营权、农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径, 逐步建立宅基地、农民承包经营权自愿有偿退出机制;完善农村土地资源、资产股权化的方式方法, 推进农村“三变”改革, 盘活农村土地这一宝贵的沉睡资产, 提高农民的财产性收益;总结土地征收、集体经营性建设用地入市试点经验的基础上, 推进农村建设用地与城市建设用地同地同权。
二是推动人口迁移流动政策取得突破。2017年中国常住人口城镇化率为58.5%, 与发达国家平均80%的城镇化水平还有很大差距, 中国人户分离的人口仍有2.91亿人, 其中流动人口2.44亿人, 中国城镇化进程远未完成。城镇化是实施乡村振兴战略的时代背景, 实施乡村振兴战略与城镇化战略是相辅相成、相互促进的。推动人口迁移流动政策取得突破, 关键是推进户籍背后相关制度的改革, 建立城乡居民统一、跨地区可转移续接的养老保险、医疗保险制度, 探索建立教育、医疗卫生资源的城乡交流共享机制, 将进城落户农业转移人口全部纳入城镇住房保障和最低生活保障体系, 打破城乡之间、地区之间人口自由迁移的壁垒, 让公民享有城乡之间公平、自由、平等迁移权。
三是切实落实农业农村优先发展的投入政策。关键是改变长期以来城市优先发展、优先投入的政策导向, 让公共财政的阳光更多地照耀乡村, 缩小城乡基础设施差距, 补齐农村公共服务短板, 让农民享受大致相等的基本公共服务。